Il ruolo e l'autonomia dei Consigli Comunali al centro del dibattito del Coordinamento ANCI/Umbria.

Ad Orvieto, seminario del Coordinamento ANCI/Umbria dei Consigli Comunali sul tema: “Il ruolo del Consiglio Comunale e sua autonomia”.
· Un’occasione di auto-formazione per amministratori che ha fatto il punto sulle norme, ma anche sulla realtà e le prospettive dei Consigli Comunali in un’ottica di equilibrio dei vari poteri.
· Al centro del confronto: la dialettica collaborativa e non competitiva per una buona amministrazione e lo spirito di servizio che deve animare i Consigli Comunali.
· Sintesi del dibattito.

Per iniziativa del Presidente del Consiglio Comunale di Orvieto, Evasio Gialletti, si è svolto oggi presso il Comunale di Orvieto il seminario di approfondimento sul tema  “Il ruolo del Consiglio Comunale e sua autonomia” che ha visto in qualità di relatori: Maurizio Oliviero – Docente di Diritto Comparato presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Perugia, Carlo Reali – Presidente del Consiglio Comunale di Città di Castello e Responsabile dell’Area Centro del Coordinamento Nazionale ANCI dei Consigli Comunali, Catiuscia Marini – Sindaco di Todi e Presidente dell’ANCI/Umbria e Carlo Carpinelli – Vice Sindaco di Orvieto che ha svolto le conclusioni. Ai lavori hanno partecipato delegazioni dei Consigli Comunali del comprensoriali, rappresentanti delle istituzioni cittadine e una delegazioni di studenti del Liceo Scientifico “Majorana”  di Orvieto.

Ha presieduto i lavori il Presidente del Consiglio Comunale di Orvieto, Evasio Gialletti che ha contestualizzato il “seminario nell’ambito della programmazione che il Coordinamento dei Consigli Comunali dell’Umbria si è data, pertanto la Presidenza del Consiglio Comunale di Orvieto ha inteso proporre una giornata di studio, in collaborazione con l’ANCI Umbria, sul ruolo dei consiglieri e l’autonomia dell’Assise Civica, una occasione per stimolare e rendere più gratificante nonché  ulteriormente motivare e sostenere noi amministratori a fare sempre di più e sempre meglio.  E’ ormai noto come la legge abbia riconosciuto il Consiglio Comunale come organo politicamente rappresentativo dell’intera comunità, organismo interprete permanente della volontà popolare espressa dai vari gruppi consiliari e tramite per la partecipazione verso tutti gli organismi popolari”.
“Vi è stato in questi anni nei Comuni al di sopra del 15.000 abitanti – ha aggiunto Gialletti - un rilancio contestuale sia del ruolo di indirizzo e di controllo che della funzione di rappresentanza dei Consigli e, non ultima, la loro completa autonomia. La riforma dell’ordinamento degli Enti Locali oltre ad aver rilanciato questo ruolo ha introdotto una funzione di programmazione del Consiglio dotandolo di procedure e strumenti per esprimersi utilmente e con una effettiva autonomia funzionale, organizzativa e contabile raggiungendo, così, la sempre esclusiva consolidata autonomia dell’Organo Esecutivo. L’Assise Civica non è più un organo di pura ratifica di decisioni assunte dall’Esecutivo ma è caratterizzata da una propria azione politica attraverso il ruolo svolto da ogni singolo consigliere comunale, è dotata di proprio personale e la sua autonomia contabile la rende indipendente e vitale in ogni sua specifica azione sempre conforme sia al dettato statutario che regolamentare. Oggi i Consigli Comunali lavorano assiduamente cercando di curare al meglio tutti i settori per il miglioramento della vita qualitativa della collettività avendo come obiettivo prioritario il benessere dei cittadini tutti. La democrazia è vitale se esistono forti assemblee elettive nelle quali si esprime il pluralismo politico. Avere ‘forti’ Consigli Comunali vuol dire assicurare lo svolgersi di una politica ad alto livello e la ‘forza’ di una istituzione non è data dalla quantità delle cose di cui deve occuparsi ma dalla capacità di dare compimento alla sua missione, ed è dunque prevalente un valore di qualità”.
“Il Consiglio Comunale, nella sua veste di organo di rappresentanza per antonomasia – ha concluso Gialletti - ha il compito di far crescere, attraverso altri organismi a esso collegati, un’ampia forma di democrazia partecipativa stabilendo sia un rapporto di interlocuzione vivace e sia dimostrando capacità di innovazione e creatività istituzionale. Il Coordinamento ANCI dei Consigli Comunali dell’Umbria, di cui il Dott. Reali è il coordinatore per l’Italia Centrale, si è prefissato di svolgere una serie di seminari su vari temi, tutti improntati sull’affermazione, sempre maggiore, che l’Assise Civica è un organismo autonomo che sta in un quadro istituzionale all’interno del quale si muovono altri soggetti istituzionali. Importante è che la nostra politica, il nostro lavoro, le nostre proposte, siano collaborative ma anche ferme nel richiamare determinati soggetti all’esercizio delle loro competenze, dallo Stato alla Regione. E’ necessario lavorare con l’obiettivo di uno sviluppo qualificante attraverso scelte significative e dense di contenuti non dimenticando mai, per alcun motivo, la storia della propria Città”.

Maurizio Oliviero, Docente di Diritto Comparato presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Perugia ha affermato: “nel nostro ordinamento ogni volta che si agisce sul sistema, il desiderio del legislatore è quello di vedere i risultati della riforma. Per rendere visibili alcune riforme come quella delle Autonomie Locali, si rende necessario però un tempo di maturazione culturale delle istituzioni, in questo caso di un Comune, nel senso che cambia l’approccio culturale che pone in un rapporto di responsabilità e confronto, chi governa e i cittadini.  A ciò si aggiunge un percorso di riforma istituzionale oggi in atto. Ecco l’importanza di orientamento culturale diverso rispetto alle riforme che si vanno ad attuare.  Rispetto al passato, a partire dal 1990 con la legge 142 che per la prima volta opera una differenziazione individuando i soggetti a cui spettano le funzioni di indirizzo politico e dei soggetti a cui spettano responsabilità politiche e di gestione dell’attività amministrativa, il legislatore si è posto il problema di realizzare il riequilibrio istituzionale. Da un lato l’attività esecutiva (Giunta e Sindaco) dall’altro il Consiglio Comunale e il suo Presidente.  L’apporto di questa legge viene perfezionato con la legge 81/93 con la quale viene spostato l’asse decisionale del rapporto tra esecutivo e cittadini (responsabilità di rapporto diretto con l’elettore ma anche di responsabilità politica forte). Quando si riforma un modello, è però fisiologico lo sbilanciamento di poteri. I poteri si compensano a vicenda. Sullo sbilanciamento ancora presente si sono susseguiti modelli normativi fino al Testo Unico 267 sugli Enti  Locali con il quale si cerca di operare un bilanciamento tra poteri e contropoteri affinché non vi siano concentrazioni. Esso chiarisce quali sono gli organi del Comune: Sindaco, Giunta, Consiglio Comunale, e lancia un messaggio: il meccanismo pesi-contrappesi deve esser inteso come tensione e dialettica collaborativa e non competitiva per una buona amministrazione.  Il Testo Unico da gli strumenti perché questo riequilibrio avvenga classificando i Comuni. Il Presidente del Consiglio Comunale introdotto dalla riforma del 93 con l’elezione diretta dei Sindaci, è oggi rappresenta il punto di garanzia estremo del funzionamento del Consiglio Comunale rispetto all’esterno e rispetto agli altri organi in quanto è garante dell’applicazione del regolamento, della chiarezza delle relazioni fra maggioranza e minoranza, è garante degli stessi consiglieri.  Anche su questo c’è un cambio culturale di un Comune: l’esecutivo amministra, il Consiglio indica atti fondamentali di indirizzo, programmazione e pianificazione (contabilità e finanza), di controllo e verifica (responsabilizzazione). In conclusione oggi c’è una spinta dei Consigli Comunali a riconquistare spazio, ci sono degli strumenti quali: la valorizzazione dell’Ufficio di Presidenza, l’autonoma contabile, la segreteria del Consiglio Comunale non a caso molti comuni si stanno riorganizzando in tal senso, ci sono poi le modalità e lo stile di ciascun consigliere. Ciò che è necessario è recuperare un’idea di amministrazione concepita come uno strumento al servizio del pubblico e non come un mezzo per altri obiettivi; ciò che è necessario e creare una diversa cultura delle istituzioni. Tuttavia, laddove la nuova riforma costituzionale come sembra, dovesse esasperare ulteriormente la competizione, tutto ciò sarebbe vano”.

Durante il dibattito sono stati posti alcuni interrogativi dai soggetti presenti: “la legge 81 ha creato l’eccessivo leaderismo del Sindaco e della Giunta, il ruolo dei partiti resta forte, e non è proprio vero che il cittadino sceglie pienamente. Il Presidente del C.C. in un piccolo comune forse non serve?”. “Lo spostamento dei poteri ha prodotto anche un messaggio al paese: il politico deve essere controllato a vista! Perché non rivendicare l’autonomia dei Consigli Comunali e dei valori del politico”; e poi: “ogni Consigliere Comunale nel proprio territorio stabilisca dei giorni in cui stare a disposizione dei cittadini perché talvolta anche i consigli di quartiere possono essere una barriera fra chi governa e i cittadini”, “c’è una realtà formale e una sostanziale. Nella sostanza i ruoli del Consiglio Comunale sono pressoché nulli, perché vengono spesso surrogati dalle riunioni dei capigruppo di maggioranza; il sistema ancora molto zoppo, perché tiene conto delle dinamiche politiche. La funzione di un presidente del C.consiglio Comunale è un soggetto espressione della maggioranza quindi, rimettere tutte le aspettative nel suo ruolo di garanzia, sembra una contraddizione”. Ma anche: “Le riforme fatte sono il frutto di situazioni drammatiche come Tangentopoli. Il giudizio non può che essere positivo: oggi il Consiglio Comunale conta molto di più che nel passato quando si facevano tante discussioni nelle sedi di partito e pressoché niente all’esterno. La realtà odierna è che si dovrebbe approfondire il ruolo del Consigliere Comunale, che però è molto impegnato nel districarsi tra le varie carte: forse il problema è proprio quello di organizzare diversamente il loro lavoro dei Consiglieri”.

Carlo Reali, Presidente del Consiglio Comunale di Città di Castello e Responsabile dell’Area Centro del Coordinamento Nazionale ANCI dei Consigli Comunali (Lazio, Umbria, Toscana, Marche, Sardegna), ha sottolineato la grande apertura realizzatasi in seno all’ANCI/Umbria relativamente alle tematiche dei Consigli Comunali.  “Il coordinamento nazionale ha fatto molto in tal senso questo convegno di Orvieto, è interessante in quanto ha un significato politico di tutto rilievo. Il fatto che Sindaco e il Consiglio Comunale sono eletti dal popolo, è un punto in comune tra questi due organi istituzionali. Siamo giunti al Testo Unico 267 dopo una decina di anni di adeguamenti normativi dapprima a seguito di Tangentopoli, la legge 142 del 1990 è stata la prima legge organica di riforma post-costituzionale; quindi la legge 81/93 in materia di elezione diretta del Sindaco sbilancia ancor più la figura del Sindaco rispetto ad altri poteri, poi, ecco l’intervento riparatore di riequilibrio della 267 che dota il Consiglio di autonomia chiara, in termini  di risorse e di persone, istituisce una figura importante che è il Presidente del Consiglio Comunale, garante e rappresentante del Consiglio Comunale. Si tratta di passaggi fondamentali in avanti realmente fatti, ma bisogna ancora camminare. Infatti, se è facile applicare la legge nei grandi Comuni dove per certi versi sono stati automaticamente messi in atto degli strumenti  di autonomia.  Man mano che si scende nella classificazione dei Comuni – oltre e sotto i 15.000 abitanti - diventa l’attuazione dell’autonomia è veramente più difficile. La legge ha aiutato, ma manca molto per la sua piena attuazione. Ecco i pregi e i difetti della legge: i Presidenti dei Consigli Comunali non vengono ancora visti come figure di garanzia ed oggettivamente essi stessi trovano resistente a fare e decidere aperture del Consiglio Comunale verso l’esterno. Tutto ciò significa che molto dipende da come noi stessi, Consiglieri e Consigli Comunali, interpretiamo il ruolo che ci spetta. Poiché la legge lo permette, dobbiamo renderci conto delle aspettative dei cittadini che, peraltro, mandano dei segnali in termini di scarsa partecipazione. In definitiva, la 267 è una buona norma, sta a noi arrivare all’autonomia che le legge ci da. Ben vengano queste iniziative. Forse quella della formazione dei Consiglieri e dei Consigli Comunali è la strada giusta”.

Catiuscia Marini, Presidente dell’ANCI / Umbria e Sindaco di Todi ringraziando il Presidente del Consiglio Comunale di Orvieto per aver organizzato l’incontro ha evidenziato: “Come ANCI abbiamo assunto un impegno:  quello di non essere l’associazione dei Sindaci ma dei Comuni italiani e in questo ambito ci stiamo organizzando, anche facendo riflessione e approfondimento sui poteri e le funzioni degli organi istituzionali; un’ANCI da vivere cioè, come la casa di tutti i soggetti che nelle strutture amministrative hanno un ruolo.  Essere fino in fondo l’associazione di tutti”. “Avendo, tuttavia un ruolo ed una esperienza di amministratore – ha aggiunto Marini - devo anche fare la parte del politico. Ovvero: tutto quello che un Parlamento legifera, incidendo anche sui sistemi di riforma istituzionali,  nasce dalle necessità che oggettivamente vivono le istituzioni.  Nel rispondere ad un’esigenza di cambiamento, rinnovamento e passaggio istituzionale allora la vicenda dei Comuni è emblematica. In questo contesto le norme di legge che in questa occasione sono state citate, e potremmo aggiungere il decreto legislativo 29 e le leggi Bassanini che separano le competenze e le funzioni della gestione amministrativa da quelle di indirizzo politico amministrativo, sono frutto di un cambiamento, un passaggio importante perché corrisponde ad un nuovo assetto del Comune, dove il Sindaco ha un compito in più quello di dare attuazione al programma di governo nel quale si riconosce la maggioranza degli elettori che lo eleggono.  Evidentemente tutte le norme in questione derivano da una esigenza di stabilità amministrativa.  Il vero limbo, direi, sono le Giunte Comunali che hanno un ruolo meno definito in termini di peso di rappresentanza.  Per i Consigli Comunali e il Sindaco, la separazione dei poteri ha introdotto la maggiore capacità di essere fino in fondo organo politico, di rappresentanza politica, cioè, degli interessi generali e azione di programmazione. Il ruolo della politica non sta nella firma di atti in commissione edilizia. La separazione dei poteri ci impone di recuperare il senso dei nostri organi e le relative funzioni.  Il Comune oggi è, più che in passato, punto di riferimento della città. C’è una forte identificazione del cittadino nel Comune Sindaco / Consiglio Comunale. E’ un ruolo tutto da interpretare: serve autorevolezza politica, più capacità e competenze da parte nostra.  Non esiste un Sindaco che governa a prescindere dalla maggioranza, né esiste più il Comune di una volta: dai bilanci, alla programmazione del territorio e alla pianificazione urbanistica, alle competenze generali sui servizi, alle funzioni associazione, alle società partecipate, tutto ciò oggi significa esse un Comune! E proprio perché i Consigli Comunali sono organo di indirizzo e di controllo le competenze devono crescere all’interno del Consiglio. L’elezione diretta dei Sindaci anche nelle grandi città ha segnato una svolta proprio nel periodo di applicazione delle leggi di riforma. Pee concludere: si sono gli spazi e le condizioni - non solo perché la legge li prevede - per dare autonomia e autorevolezza a tutti gli organi, ed è altresì necessario costruire l’identità dei Consiglieri Comunali che non dovrebbero confondere le proprie funzioni  ingolfando di mozioni, interpellanze i Consigli Comunali, di cui non va snaturata la funzione alta e che, più di altri, hanno lo stimolo della partecipazione dei cittadini.  Come ANCI / Umbria, continueremo con questa collaborazione e ben vengano iniziative di confronto e di proposta come questa di Orvieto”.
 
Carlo Carpinelli Vice Sindaco di Orvieto ha concluso affermando: “l’incontro odierno ha il significato di informazione/formazione democratica e acquisizione di principi democratici. Le assemblee elettive vengono intese come un laccio alla capacità di estrinsecazione per i singoli soggetti, invece di essere un luogo dove realizzare azioni secondo la dialettica democratica che va viceversa rafforzata. Come realizzare l’equilibrio dei vari poteri  e l’autonomia? Non c’è bisogno di rivendicarla perché e prescritta dalla legge, ma praticarla. Troppo spesso si trascurano i principi fondamentali della Costituzione Italiana, è questo uno sforzo culturale che deve essere assicurato dalla politica alta, intesa come interpretazione dei bisogni dei cittadini.  La tensione all’unità e la ricerca d’equilibrio è l’elemento che deve caratterizzare l’azione dei Consigli Comunali.  Sono d’accordo con il Presidente dell’ANCI, è vero le Giunte sono forse l’anello meno definito e sarebbero ipotizzabili in tal senso delle riflessioni. Quello che serve è fare sistema anche nell’ambito della diversità di ruolo istituzionale”.